L’Unione Europea alla prova della pandemia e la fatica del processo di integrazione

di Valerio Iannitti

L’opinione pubblica di gran parte dei Paesi europei, soprattutto dopo la crisi economica che ha avuto inizio nel 2008 negli Stati Uniti ed ha coinvolto in varia misura tutto il mondo, è diventata via via più scettica rispetto al progetto unitario. L’Unione Europea (d’ora in poi indicata anche come UE) è spesso vista come vicina a non sempre ben delineati “poteri forti” e lontana dalle esigenze reali delle popolazioni, nonché basata su organismi non sempre percepiti come espressione democratica. La Brexit è l’esempio più tangibile di questa nuova corrente sovranista transnazionale che ha preso piede un po’ ovunque, sebbene in diversa misura, mentre sul versante orientale i Paesi di “Visegrad”[1] sembrano voler tendere a delineare sistemi a democrazia limitata. Nell’eurozona, poi, c’è chi rileva tutti i rischi propri di Stati che non hanno autonomia di battere moneta propria.

La nuova emergenza Covid potrebbe essere l’occasione per rilanciare il progetto di Unione o, viceversa, disintegrarlo. Quali strumenti ha a propria disposizione l’Europa? Ci si muove inevitabilmente tra il “politicamente accettabile”, l’“economicamente sensato” e il “giuridicamente possibile”[2], aspetti tutti ben correlati tra loro.

Nel testo che segue innanzitutto si fa riferimento a due aspetti generali, uno inerente l’autonomizzazione dell’Eurozona rispetto all’Unione e l’altro alla cultura ottimistica sottesa alla ideazione dell’Unione; successivamente si presentano gli strumenti di condivisione del rischio che sta attualmente utilizzando l’Unione; quindi si ripercorrono le vicende di una sentenza della Corte Costituzionale tedesca che da un lato potrebbe rallentare il processo di integrazione, dall’altro potrebbe spingere ad una serie di riforme.

Quanto agli aspetti generali:

– il primo aspetto è di ordine organizzativo: nell’UE si sta creando uno sdoppiamento di organismi, con alcuni operanti solo all’interno dell’eurozona. Al Consiglio europeo (che riunisce capi di Stato o di governo dell’intera Unione) si affianca il Vertice euro (Eurosummits), all’ECOFIN-Consiglio Economia e Finanza (composto dai ministri dell’economia e delle finanze di tutti gli Stati membri) si aggiunge l’Eurogruppo, mentre nella BCE è stato istituito il Meccanismo di Vigilanza Unico, operativo quasi esclusivamente per la zona euro con compiti di vigilanza bancaria, mentre l’Autorità Bancaria Europea (EBA) agisce per tutta l’Unione. L’Eurozona è nei fatti diventata un’organizzazione a sé all’interno dell’Unione europea;

– il secondo aspetto riguarda la “cultura dell’ottimismo totale” derivante dalla logica economica neo-liberale che ha pervaso l’Unione, ideata e realizzata molto più come comunità di benefici che non di condivisione del rischio. A dimostrazione di ciò, l’articolo 123 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) fa espresso divieto alla BCE o alle banche centrali nazionali di acquistare titoli di debito pubblico nazionale.

Passiamo agli strumenti presi in considerazione dall’Unione per far fronte alla crisi dovuta alla pandemia.

Il 18 marzo la BCE ha varato il Pandemic Emergency Purchase Programme (PEPP), ossia una misura non convenzionale di politica monetaria che prevede l’acquisto entro l’anno solare di un massimo di 750 miliardi di euro di titoli di debito pubblico e di obbligazioni. In tal modo la BCE potrebbe (e qui risiedono i fini solidaristici che solo un’istituzione sovranazionale può garantire) procedere a tali acquisti senza condizioni e senza che si rispettino le quote dei vari Stati membri nell’azionariato della BCE (cd. Capital key), condividendo i costi tra Paesi più o meno colpiti dalla pandemia. Il problema però è giuridico: tali misure, pensate per essere provvisorie a fronte di scenari inediti, non trovano particolare conforto nella stringente normativa, generando di conseguenza frizioni e controversie.

Un altro strumento a disposizione, questa volta di assistenza finanziaria, è quello del Pandemic Crisis Support, mediante il Meccanismo Europeo di Stabilità (MES), istituito nel 2008 per far fronte alla crisi economica per mezzo di un accordo intergovernativo (ragion per cui non rientra nel diritto comunitario)[3]. Lo scetticismo rispetto al MES è dovuto in gran parte al passato utilizzo che ne è stato fatto nell’ambito di politiche di austerità, in particolare con riferimento alla Grecia. L’attuale formulazione, tuttavia, prevede che vi siano fino a 440 miliardi di euro di crediti a disposizione dell’Eurozona, per un massimo del 2% per ogni Paese richiedente rispetto al proprio PIL, erogati a tasso agevolato, con bassa condizionalità e controllo leggero. Le insidie maggiori possono provenire proprio dal non ben definito concetto di “condizionalità leggera” rispetto ai vincoli di destinazione “diretti e indiretti” volti alla tutela della salute.

Vi è, infine, uno strumento di sostegno all’economia reale, denominato dapprima Recovery Fund e successivamente Next Generation EU, e ammontante a 750 miliardi di euro. Si differenzia dal PCS per due motivi: non è limitato all’eurozona; è più improntato a una logica federale, lasciando a margine la distinzione tra Stati creditori e debitori e spingendo sul potere di spesa dell’Unione. A differenza di PEPP e PCS, il fine solidaristico dipende da decisioni politiche di organi che rispondono a logiche maggiormente democratiche e non a valutazioni tecniche di un regolatore indipendente. Ricordato che per accedere ai finanziamenti è necessario un piano di investimenti e riforme in assenza dei quali è prevista una sorta di freno di emergenza per chi non lo rispetta, per quanto riguarda il nostro Paese, non si può sottacere che “negli ultimi anni più che un problema di risorse da noi si è evidenziata una carenza cronica di realizzazione degli investimenti programmati. L’intreccio di competenze tra Stato centrale e autonomie locali, i processi burocratici e le lentezze nell’assegnazione degli appalti hanno reso alquanto complessa la realizzazione delle opere infrastrutturali materiali e immateriali che pure sono state messe in cantiere”[4].

I tre strumenti citati appaiono complementari più che alternativi, in quanto alcuni focalizzati sulla zona euro e altri sull’intera Unione, alcuni ispirati a logiche più federaliste e altri a logiche intergovernative, in ogni caso attuate pur nell’ambito di una normativa stringente che, probabilmente, dovrà essere ritoccata se si vorrà incrementare il potenziale solidaristico dell’Unione[5].

Le velleità di integrazione procedono ad ogni modo a fatica. In particolare appare rilevante, in tal senso, una Sentenza della Corte Costituzionale tedesca (Bundesverfassungsgericht, abbreviabile in BVerfG). Vediamo i passaggi attraverso i quali si è arrivati a tale decisione e i contenuti del provvedimento della BVerfG.

A gennaio del 2015 la BCE ha dato avvio al “Quantitative Easing”, o alleggerimento finanziario: un piano di acquisto di titoli di Stato e di altro tipo dalle banche per immettere nuovo denaro nell’economia europea, incentivare i prestiti bancari verso le imprese e far crescere l’inflazione, ritenuta troppo bassa, con tutti i rischi del caso legati alla deflazione. “In breve: mettendo più denaro in circolazione con operazioni come il QE si riduce il valore della moneta (si svaluta: ce n’è di più e questo incide sulla domanda) e di conseguenza i prezzi aumentano perché il denaro con cui si fanno gli acquisti vale meno”[6]. Il programma inizialmente aveva durata prevista fino a settembre 2016, ma è poi stato prorogato più volte, fino ad arrivare al citato PEPP[7].

A seguito di ricorso nello stesso 2015, la Corte tedesca rinviava pregiudizialmente il caso alla CGUE, che con sentenza dell’11 dicembre 2018 stabiliva la conformità al diritto comunitario del QE, o più precisamente del Public Sector Purchase Programme-PSPP(che estendeva gli acquisti anche su strumenti di debito emessi da governi, agenzie pubbliche e istituzioni internazionali). A giudizio della CGUE tale programma rispettava il principio di proporzionalità e rientrava nella politica monetaria (competenza esclusiva dell’Unione), senza eccedere il mandato della BCE né violare il divieto di finanziamento monetario agli Stati.

Va ricordato, ad ogni buon fine, su cosa verte la verifica della proporzionalità: “il suo rispetto imporrebbe all’istituzione o all’organismo che adotta i propri atti di verificare che la misura sia idonea rispetto al perseguimento dell’interesse per cui è presa, che sia necessaria, nel senso che il medesimo risultato non possa essere raggiunto con una misura diversa e meno invasiva di interessi antagonisti (o dei diritto del privato, nella logica autorità/libertà) e che sia proporzionata in senso stretto, cioè che non produca effetti “collaterali” eccessivi e sproporzionati rispetto al risultato che intende raggiungere”.[8]

A questo punto la BVerfG tedesca, che già nell’ordinanza di rimessione aveva dato indicazioni riguardo alle risposte che essa avrebbe fornito ai quesiti, anziché prendere atto della pronuncia della CGUE, è pervenuta ad una nuova pronuncia.

Prima di venire alla pronuncia, si ritiene opportuna una breve ma fondamentale parentesi: la questione del particolare focus della Germania sull’obiettivo della stabilità ha fondate origini storiche. L’incubo è rappresentato dall’iperinflazione verificatasi durante la Repubblica di Weimar che ha anche spianato la strada ad Adolf Hitler[9]. Nei fatti, con l’ingresso nell’euro la Germania ha rinunciato al proprio marco solo in presenza di specifiche condizioni. Il cancelliere Kohl accettò malvolentieri la nuova moneta, ad ogni modo corredandola “di tante e tali previsioni da ricevere nei fatti la garanzia che sarebbe nato come una sorta di continuità del marco tedesco, pur più debole. La rigidità fiscale pretesa per gli altri stati e l’unica missione per il mantenimento della stabilità dei prezzi assegnata alla BCE furono le condizioni non negoziabili poste dalla Germania per europeizzarsi in un’Europa che a sua volta si sarebbe dovuta “germanizzare” ” [10]

Torniamo al presente. La BVerfG sostiene che la CGUE abbia adottato una decisione “ultra vires”, ossia al di là dei propri poteri, e che il principio di proporzionalità non sarebbe rispettato poiché, in realtà, il giudice UE avrebbe sottovalutato gli effetti di politica economica prodotti dal PSPP. La CGUE sarebbe, pertanto, andata oltre rispetto alle proprie competenze, con ciò rendendo necessario un giudizio altrettanto “ultra vires” anche da parte del giudice statale. La questione posta dalla Corte tedesca, in definitiva, è tutt’altro che nuova, ed evidenzia la non democraticità di alcuni organi dell’Unione che, pertanto, non possono essere fautori di sviluppi della stessa UE. A ciò, infatti, devono provvedere gli Stati membri.

Inoltre, nel merito della questione, la BVerfG non arriva a stabilire l’effettivo sconfinamento oltre il principio di proporzionalità, limitandosi a fare una sorta di processo alle intenzioni e infine a proporre la seguente soluzione: la BCE entro tre mesi avrebbe dovuto fornire evidenza del rispetto del principio di proporzionalità della politica monetaria rispetto agli effetti di politica economica e fiscale, in assenza della quale le istituzioni tedesche sarebbero state tenute a non partecipare alla prosecuzione del PSPP.

Preliminarmente va detto che alcuni passaggi della critica della BverfG sembrano avere fondamento. La Corte di Lussemburgo, in effetti, “ha esercitato un controllo sugli atti della BCE estremamente timido e deferente, perché ha omesso di compiere uno scrutinio significativo sui fatti” di fatto affermando “che le decisioni della BCE sono convincenti e proporzionate in quanto così le ha ritenute la stessa Istituzione”[11].

Ciò detto, pur statuendo nei confronti di istituzioni tedesche, la Corte tedesca tocca aspetti delicati quali 1) i confini tra politica monetaria ed economica; 2) il sindacato sugli atti dell’autorità monetaria; 3) i rapporti tra Stati e istituzioni sovranazionali.

Con riferimento al primo punto, la BVerfG insiste sul fatto che la BCE, a maggior ragione in quanto organo tecnico privo di mandato elettorale, dovrebbe concentrarsi unicamente sul suo obiettivo di politica monetaria, ossia quello relativo alla stabilità dei prezzi. In tal modo la Corte tedesca non sembrerebbe tuttavia considerare gli intrecci esistenti tra inflazione e altri ambiti di politica economica e fiscale e il fatto che, se si fosse mossa con meno discrezionalità, la BCE avrebbe potuto non ottenere i risultati voluti (come sostenuto peraltro dalla CGUE).

In relazione al secondo punto, la CGUE ritiene che il sindacato sulla BCE non debba superare la verifica di errori manifesti o motivazioni inadeguate, senza sindacare su valutazioni economiche discrezionali. L’accountability avverrebbe mediante trasparenza e pubblicità: pubblicazione di obiettivi, obbligo motivazionale, rendicontazione, comunicazione formale ed informale. Nel caso del PSPP sarebbe abbastanza pacifico che le misure espansive ivi contenute abbiano abbassato i costi di finanziamento per famiglie, imprese e Stati: in tal modo si sarebbe superato il vaglio della accountability (come detto poc’anzi, argomentazione discutibile).

Quanto al terzo punto, la Corte tedesca fa proprie le istanze nazionaliste in voga in molti Paesi con una Sentenza “statocentrica” che insiste sulla mancanza di investitura diretta degli organismi europei (sebbene miglioramenti in tal senso vi siano stati con il Trattato di Lisbona, che ha accresciuto il ruolo del Parlamento europeo). Benché chiarisca che la propria pronuncia non riguardi le attuali politiche di sostegno per far fronte alla crisi derivante dalla pandemia in corso, è chiaro che, ad ogni modo, la Sentenza sembra percorrere un passo indietro nell’ottica della integrazione[12].

L’integrazione europea “si realizza scomponendo, nelle loro parti costitutive, gli Stati e ricomponendo tali parti in sede diversa”[13], ragion per cui “le autorità nazionali in funzione europea non possono divergere dalle direttive ultrastatali pena altrimenti il rischio di minare l’effettività dell’ordinamento dell’Unione”[14].

In definitiva, la sentenza appare valida in alcuni punti, potenzialmente pericolosa su altri, ma nondimeno può costituire una base per delle modifiche alla normativa UE. Essa, in effetti, “sembra mancare del filtro dell’opportunità politica, del bilanciamento tra principi astratti e minacce reali, responsabilità ineludibile di una Corte suprema. Ad ogni modo è bene comprenderne le ragioni anche in chiave storica e non drammatizzare oltre il dovuto; volendone trovare “un risvolto positivo, sarebbe nella ulteriore spinta alla creazione di una capacità fiscale europea alimentata da nuove ulteriori risorse proprie, che sollevi la BCE dai difficili equilibrismi cui è chiamata come supplente della politica”[15].


[1] Come si può leggere sul sito apposito, “The Visegrad Group (also known as the “Visegrad Four” or simply “V4”) reflects the efforts of the countries of the Central European region to work together in a number of fields of common interest within the all-European integration. Czechia, Hungary, Poland and Slovakia have always been part of a single civilization sharing cultural and intellectual values and common roots in diverse religious traditions, which they wish to preserve and further strengthen” (http://www.visegradgroup.eu/about). Il gruppo trae le sue origini dalle riunioni dei leader della allora Cecoslovacchia – successivamente divisa, a seguito del “divorzio di velluto”, in Repubblica Ceca e Slovacchia –  dell’Ungheria e della Polonia “tenutesi nel castello-città ungherese di Visegrád il 15 febbraio 1991. Visegrád fu scelto come luogo dell’incontro nel 1991 come allusione al Congresso medioevale di Visegrád nel 1335” (wikipedia). I quattro Paesi sono entrati nell’Unione nel 2004. La Slovacchia è l’unico Paese del gruppo ad aver adottato l’Euro.

[2] E. Chiti, L’Unione e le conseguenze della pandemia”, in Giornale Dir. Amm., 2020, 4, 436.

[3] A. Battaglia, Recovery Fund e Mes: le differenze principali, in https://www.wallstreetitalia.com/recovery-fund-mes-differenze/

[4] D. Pesole, Recovery Fund e Mes: quale dei due strumenti ha più condizionalità? in https://www.ilsole24ore.com/art/recovery-fund-e-mes-quale-due-strumenti-ha-piu-condizionalita-ADbqrvf

[5] E. Chiti, cit.

[6] https://www.ilpost.it/2015/01/19/quantitative-easing/

[7] https://www.treccani.it/enciclopedia/quantitative-easing

[8] B. Marchetti, È tutta questione di proporzionalità: la decisione del caso Wiess, in Giornale Dir. Amm., 2020, 4, 481.

[9] Cfr. A. Mollica, Quando il baratto sostituì il denaro, https://www.giornalettismo.com/iperinflazione-di-weimar-quando-il-baratto-sostitui-il-denaro/).

[10] G. Timpone, Dalla caduta del Muro alla nascita dell’euro, che la Germania non voleva, https://www.investireoggi.it/economia/dalla-caduta-del-muro-alla-nascita-delleuro-che-la-germania-non-voleva/

[11] B. Marchetti, cit.

[12] Cfr. I. Borrello, La governance economica dell’Unione nel mirino della Corte Costituzionale tedesca, in Giorn. Dir. Amm., 2020, 4, 481

[13] S. Cassese, La Costituzione europea: elogio della precarietà, in Quad. cost., 2002, 469 ss.

[14] M.Macchia, Banche centrali in funzione europea e attuazione della politica monetaria, , in Giorn. Dir. Amm., 2020, 4, 481

[15] S. Cafaro, Quale quantitative easing e quale unione europea dopo la sentenza del 5 maggio?, su http://www.sidiblog.org/2020/05/08/quale-quantitative-easing-e-quale-unione-europea-dopo-la-sentenza-del-5-maggio/

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